Сложно, больно и необходимо – про либерализацию экономики в Казахстане

Государство по-прежнему участвует в экономике

В мае этого года вышел Указ президента «О мерах по либерализации экономики». Документнаправлен на обеспечение свободы предпринимательства через развитие конкуренции, сокращение государственного участия в экономике и снижение издержек бизнеса.

Указ задает основные направления дальнейшей либерализации экономики и включает следующие основные меры:

1. Сокращение доли государственного сектора в экономике через приватизацию и недопущение роста госпредприятий.

2. Совершенствование корпоративного управления АО «Самрук-Казына».

3. Обеспечение равных условий и возможностей всем субъектам рынка, пресечение неконкурентных действий. Обеспечение честной конкуренции на финансовых рынках.

4. Реализация основополагающих принципов свободы предпринимательства.

В рамках указа при Агентстве по защите и развитию конкуренции РК создан Национальный офис по приватизации. Его задача - разработка критериев госактивов, подлежащих приватизации, и формирование соответствующего перечня.

Напомним, экономика Казахстана за прошедшие годы переживала не одну волну демонополизации государства и приватизаций госимущества, которые не всегда проходили гладко и эффективно. Для качественного проведения такого процесса важно принимать болезненные и не всегда популярные решения (например, повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги), но вместе с тем государству важно не создавать конкуренцию рынку.

Недавно на X Евразийском антимонопольном форуме бизнес-омбудсмен Казахстана Канат Нуров заявил: для действенной либерализации экономики Казахстана необходим прямой запрет на конкуренцию государства, гос- и квазигоспредприятий с частным бизнесом.

«В законодательстве говорится, что при нехватке конкуренции на рынке государство имеет право заходить в частные сектора экономики.

Но надо искать другие пути – поддерживать частный бизнес, который хочет зайти туда. Иначе будут снова создаваться политические монополии. Частный бизнес всегда проиграет квазигосбизнесу и госбизнесу по адмресурсу, потому что за ними стоит государство. А в наших специфических правовых условиях это однозначно проигрыш для частного бизнеса и экономики. Нельзя рядом строить еще один завод за счет квазигоссредств, если уже его строит частный бизнес», - подчеркнул Канат Нуров.

Также он уверен, что за счет тарифов важно регулировать прежде всего естественные монополии, но при этом желательно освободить их от контроля рентабельности – с тем, чтобы они использовали возникающую прибыль для модернизации сетей, выплаты бонусов и других вещей, чтобы они были заинтересованы в своей эффективности.

Из 36 мероприятий Указа в текущем году планируется завершить 24. В частности, министерство нацэкономики ввело мораторий на создание субъектов квазигоссектора, пересмотрен порядок формирования состава советов директоров Фонда «Самрук-Казына», актуализирован его Кодекс корпоративного управления, а также введен запрет на привлечение госфинансирования из Нацфонда на нерыночных условиях для субъектов квазигоссектора.

«Безусловно, есть отрасли экономики, где государству критически важно присутствовать, особенно когда это касается стратегических секторов, важных для национальной безопасности, как это практикуется во всем мире.

Но все же мы убеждены, что в Казахстане доминирование квазигоссектора в лице холдингов Байтерек и Самрук-Казына, которые являются ключевыми операторами государства в экономике, сильно сдерживает развитие реальной рыночной конкуренции и снижают общую инвестиционную привлекательность страны», - отмечает экономист Галымжан Айтказин.

В качестве примера неэффективного управления он привел кейс АО «Национальная компания «Қазақстан темір жолы», где давно назрел вопрос институционального разделения перевозочного бизнеса от железнодорожных магистралей (естественной монополии).

В недавно опубликованном Нацдокладе по управлению госактивами и квазигоссектором за 2023 год сообщается, что общие активы государства и квазигосударственного сектора (стоимость госмущества + балансовая стоимость активов КГС) составили свыше 88 трлн тенге, при ВВП Казахстана примерно в 120 трлн тенге за прошлый год. Сравнение не идеальное, но показывает масштаб участия государства в экономике, констатируют экономисты.

Тормозы процесса

Директор Центра прикладных исследований «TALAP» Аскар Кысыков в разговоре с TAJ.report также отметил: несмотря на озвученные властями приоритеты, доля государства в экономике остается высокой.

«Существуют разные показатели участия государства в экономике: в производстве товаров и услуг, посреднических услугах. Это прямая конкуренция с частным сектором, из соответствующих отраслей нужно выходить в первую очередь.

Есть стратегические отрасли: нефтедобыча, энергетика, добыча урана, железные дороги, где присутствие государства необходимо. Но во многих других сферах, где работают средние и малые компании, масса гос- и квазигосструктур. В том же консалтинге. Например, мы как исследовательская организация, конкурируем со множеством госкомпаний, получающих миллиардное финансирование», - сказал экономист.

По его словам, многие ассоциируют либерализацию экономики только со снижением в ней госучастия. Но это не так - во всех странах есть определенное участие государства. Да, принято считать, что оно неэффективно в большинстве случаев, и это факт, однако имеются и обратные примеры, например, в Китае.

«В Казахстане давно говорят о либерализации, основное направление связано с приватизацией. За последние годы этот процесс сильно затормозился. В 2021 году на приватизацию было выведено 193 объекта, в 2023 году - 21 объект на 6,8 млрд тенге. В этом году три объекта на 6,4 млрд тенге. Это критически мало.

Есть так называемое снижение доли участия государства через вывод акций госкомпаний на IPO, но у нас выводят всего до 10% акций, и делают это - по большей части - на внутреннем рынке. Акции покупают в основном ЕНПФ и финансовые организации, в меньшей степени физические лица, и эффект от IPO незначительный, поскольку эффективность управления компаниями не меняется», - акцентировал Кысыков.

Аскар Кысыков - Директор Центра прикладных исследований «TALAP»

И это ключевая проблема казахстанского госсектора. А неэффективно управление потому, что у руля компаний с госучастием стоят чиновники.

«Самрук-Казына» - холдинг, владеющий основными госактивами, управляется правительством: председателем совета директоров является премьер-министр, в сам совдир входят чиновники.

В итоге органы самоуправления «СК» выполняют те задачи, которые ставит перед ним кабмин. А задачи эти зачастую противоречат экономической целесообразности, соответственно, противоречат задаче по повышению стоимости активов и прибыльности организации. Такой прямой конфликт интересов», - подчеркнул экономист.

Он констатировал: в РК квазигоссектор больше заточен на выполнение социальных задач, чем на повышение прибыльности этих активов. А ведь в правильной схеме все госактивы компании должны быть нацелены на получение прибыли, которая потом через дивиденды поступает в бюджет, а оттуда - на социальные расходы.

«Сейчас же многие расходы несутся напрямую «СК». По отчетам холдинга, объем кросс-субсидирования внутри «СК» превышает 1,2 трлн. тенге. Это гигантская сумма, которая касается пониженных тарифов, дешевых услуг «Казпочты», пассажирских перевозок и так далее.

Вся система, по сути, работает неэффективно – повторю, потому что через квазигоссектор пытаются решать социальные задачи. Но они должны решаться через бюджет, прозрачно, утверждаться парламентом, и чтобы общественность видела», - сказал эксперт и добавил, что при повышении тех же тарифов следует увеличивать адресную социальную помощь напрямую.

В текущем формате приватизация не повышает эффективность управления госактивами, считает экономист. Хотя об улучшении корпоративного управления сказано в указе президента по либерализации экономики. И делать это нужно за счет изменения состава директоров - привлечение профессиональных управленцев.

Гильотина нам поможет

Второе большое направление либерализации - улучшение регулирования. У нас оно чрезмерное, каждая отрасль экономики регулируется отраслевым министерством, акиматом.

«У чиновника есть два инструмента влияния в своих отраслях: «выбить» больше бюджета и придумать новые правила. Одно нагромождается на другое, в итоге мы получаем крайне усложненную систему регулирования предпринимательской деятельности.

По данным последней ревизии, количество требований к бизнесу превышает 120 тысяч. Попытка сделать регулирование с чистого листа, полностью заменить старое регулирование на новое не увенчались успехом. Провели косметические изменения, урезали часть требований, но
сама система регулирования осталась прежней.

Думаю, нужно применять жесткую гильотину и «отрубать» старые требования, заменив их на новые, разработанные с участием самого бизнеса и учетом международного опыта», - сказал Аскар Кысыков.

Третье направление в вопросе либерализации экономики – госзакупки, о чем также сказано в президентском указе. Будет приниматься новый профильный закон, вводится понятие «разгосударствление закупок».

«Многие экономисты говорят, что либерализация – это ключ к успеху государства, к экономическому росту и развитию. Нельзя перегнуть с либерализацией в стратегических отраслях, где участие государства должно быть эффективным.

И надо понимать, что либеральные реформы очень болезненные. Либеральные реформы предполагают, что будет много проигравших за счет роста тарифов и цен, потери работы. Мы не можем проводить такие преобразования, пока у нас сломана система соцподдержки населения, пока мы не можем гарантировать граждан защиту от бедности, минимальный доход. Госсистема соцподдержки должна кратно повысить свою эффективность, чтобы при либерализации экономики пострадало как можно меньше, а лучше – ни одна казахстанская семья», - уверен глава исследовательского центра.

Он дополнил, что система оказания мер адресной социальной помощи должна перестроиться: нужны новые критерии, проактивные подход, рост размеров помощи, более цифровой формат, без лишних бумаг.

«Сейчас на всю адресную социальную помощь в стране выделяется 80 млрд тенге в год - это копейки для многотриллионного бюджета.

Хотя это должен быть приоритет номер один нашего бюджета, если мы говорим о социально ориентированном государстве. Бюджет должен предусматривать расходы на борьбу с бедностью, защиту семей с детьми от негативных последствий либерализации экономики», - сказал экономист.

Приближаясь к рынку

Руководитель Kursiv Research Сергей Домнин в беседе с TAJ.report отметил: в указе о мерах по либерализации экономики обозначены наиболее важные участки экономических реформ, разгосударствления экономики, как это видится из Акорды.

«Важное место в указе занимает переход к рыночному ценообразованию на рынках нефти и нефтепродуктов, а также отказ от кросс-субсидирования тарифов жилищно-коммунальных услуг.

В течение ближайших трех лет власти РК планируют приблизить цены на нефтепродукты внутри страны с ценами в приграничных экономиках. Такой подход, во-первых, позволит сократить скрытое субсидирование потребителей за счет нефтедобывающих компаний, в том числе «КазМунайГаза», устранить различные серые схемы вокруг топлива, а во-вторых, снять проблему перетока топлива за рубеж», - отметил экономический обозреватель.

В энергосекторе также планируется повышать тарифы, делая инвестиции в сектор конкурентоспособными, вводя инвестиционную составляющую, что позволит разгрузить бюджет от расходов на восстановление ТЭЦ.

Сергей Домнин - руководитель Kursiv Research

«Для «QazaqGaz» приближение тарифов к рыночной цене будет означать прекращение субсидирования потребителей за счет экспортных поставок, объем которых будет сокращаться, и очень скоро эта схема окажется нерабочей.

В указанных секторах изменения критически важны, поскольку продолжение скрытого субсидирования в конечном счете приводит к увеличению расходов казны в тот период, когда правительству все сложнее сводить бюджет», - продолжил Домнин.

Стоит обратить внимание, что речь идет не о полной приватизации крупных государственных активов и уходе государства из тех отраслей, где оно присутствует как игрок через нацкомпании, уточнил эксперт.

«В Астане понимают, что проводить масштабную приватизацию, отказываясь от контроля над нацкомпаниями, не рационально: хуже государственной монополии может быть только монополия частная. Правительство пытается вернуть на рынки энергетических товаров рыночное ценообразование, что в конечном счете позволит ему тратить на поддержку сектора меньше в долгосрочной перспективе», - полагает собеседник.

Умерили аппетиты

Теме экономической либерализации посвятили обсуждение и эксперты аналитического центра Halyk Finance. Как подчеркнула глава АЦ Мадина Кабжалялова, соответствующий указ президента вышел своевременно, однако прогресса за полгода с момента его выхода нет.

Многие дедлайны по конкретным процессам уже истекли, но информации о ходе исполнения поручений главы государства в открытом доступе нет.

Речь в том числе о поручении правительству и Нацбанку до 1 сентября 2024 года обеспечить введение запрета на привлечение государственного финансирования из Национального фонда на нерыночных (льготных) условиях для субъектов квазигоссектора; пересмотре до 1 июля 2024 года порядка формирования состава советов директоров (наблюдательных советов) «Самрук-Казыны», ее дочерних и зависимых компаний; до 1 сентября 2024 года - актуализации составов советов директоров (наблюдательных советов) Фонда, его дочерних и зависимых компаний путем проведения конкурсов по отбору независимых директоров (независимых членов); принятии до 1 августа 2024 года дополнительных системных мер по снижению возможности вмешательства Фонда в операционную деятельность его дочерних и зависимых компаний, включая кадровые решения, осуществление закупок и производственные процессы; пересмотре до 1 августа 2024 года совместно с Нацпалатой предпринимателей «Атамекен», Агентством по противодействию коррупции и Агентством по защите и развитию конкуренции (АЗРК) системы регулируемых закупок Фонда с учетом повышения прозрачности процессов и увеличения доли внутристрановой ценности.

На обсуждении председатель АЗРК (ведомство – один из инициаторов указа по либерализации экономики) Марат Омаров заметил, что они неплохо выполняют свою работу по ограничению частных монополий, сокращению операторов. Но работа упирается в структуру экономики и критически высокое участие государства в экономике.

«Есть нежелание госорганов вникать в подходы по приватизации. Отраслевые центральные госорганы выставляют барьеры предпринимателям, что проходит красной нитью в госзакупках, проектном финансировании и привлечении инвестиций.

В указе президента по либерализации экономики заявлено о необходимости форсировать процесс приватизации. Национальный офис по приватизации при АЗРК отобрал более 1 140 компаний для приватизации, провел первичный анализ товарных рынков, где задействовано более 500 предприятий. До конца года будет окончательно сформирован перечень предприятий, подлежащих приватизации, который передадим в комиссию по модернизации, далее пул будет утвержден Высшим советом по реформам и президентом», - сообщил Омаров.

Он отметил, что введенный мораторий на создание субъектов квазигоссектора сильно демотивирует министерства и квазигоссферу создавать операторские организации – «аппетиты уже умерились».

Марат Омаров - председатель Агентства по защите и развитию конкуренции РК

«Также реализуются вопросы дерегулирования, нормы по отмене предельных цен на ГСМ (розница). ТОО «Petrosun», ранее контролировавшее около 50% рынка ГСМ, возвращено в структуру КМГ, и сейчас оптовый рынок ГСМ на 100% контролируется государством. Будут отменены предельные цены.

Изменения коснутся и рынка лекарственных средств. Наццентр экспертизы лексредств полностью оцифровал подачу заявок от отечественных предприятий фарминдустрии на формирование предельной цены.

Третье направление указа - декриминализация отдельных видов нарушений антимонопольного законодательства. Теперь уголовная ответственность вводится только за антиконкурентные соглашения в картелях», - сказал глава АЗРК.

Игры в приватизацию

Управдир АО «Самрук-Казына» по развитию и приватизации Салтанат Сатжан рассказала, что компания управляет активами на сумму более $81 млрд.

«Наша цель - максимизация долгосрочной стоимости активов и
привлечение прямых иностранных инвестиций. В «СК» 10 крупных активов, из них 7 компаний листингуются на рынке с общей капитализацией $31 млрд. КТЖ пока не на рынке, но мы видим потенциал, и на 2025 год компания стоит в плане приватизации. Но инвестор никогда не купит компанию без привлекательной истории, и в случае с КТЖ нужны справедливые тарифы. С тем же «QazaqGaz» пока не решили проблему с тарифами на внутреннем рынке - работаем в убыток», - сказала Сатжан.

По ее данным, с 2010 года «СК» сократилась на 600 компаний, сейчас в структуру фонда входит 300 компаний.

«Мы выполняем комплексный план приватизации до 2025 года, более половины активов приватизировано. Меня часто спрашивают, когда продадим «Qazaq Air», но это вопрос цены. За 1 тенге я могу продать вам, и вы, наверное, купите. Но мы не просто хотим продать, а хотим, чтобы зашел хороший инвестор.

В целом либерализация экономики должна начинаться с либерализации тарифов», - считает представитель СК.

Советник председателя правления Halyk Finance Мурат Темирханов, комментируя ее выступление, отметил: у аналитиков сложилось ощущение, что в стране нет комплексного подхода к приватизации.

«КТЖ, Самрук Энерго, «QazaqGaz» уже 10 лет в списке приватизации идут и все 10 лет по ним собираются реформы провести. А когда они станут бизнес-привлекательными?..

Сам «СК» говорит, что теряет 1,2 трлн тенге упущенного дохода на тарифах на бензин, электроэнергию, железную дорогу. Это уже годами длится. Но комплексного подхода к приватизации нет. Приватизация - это 10% КМГ, а кардинальное снижение доли государства в экономике. А 10% и тем более на местном рынке – это игра в приватизацию», - подчеркнул финансист.

Мурат Темирханов - советник председателя правления Halyk Finance

Более того, государство наращивает долю в предприятиях (ТЭЦ, например), непонятно также, как с АЭС будет в этом плане. То есть опять государство вклад деньги, усиливая обратный приватизации процесс.

«У КТЖ первая программа по реструктуризации была отличная, они собирались только магистральные линии за государством оставить, остальное - в частный сектор отдать.

И сейчас я вновь услышал, что хотят оставить монополию на транспортно-логистическую функцию, опять 10% продадут, что не будет приватизацией», - сказал Темирханов.

Проблема текущей модели развития Казахстана в «государственном капитализме», основанном на распределении нефтяной ренты в экономике. Используются «ручные» и антирыночные (командно-административные) методы управления экономикой и распределения природных, финансовых, трудовых и прочих ресурсов в ней.

«Госаппарат чрезвычайно раздут, подкрепляется влиятельным квазигоссектором, который активно - и негативно - вмешивается в рыночные отношения в экономике.

В госсобственности находятся крупнейшие ключевые компании в стране. Они доминируют в экономике и получают подавляющую часть субсидий, льгот и преференций от государства, оставаясь во многих случаях неэффективными.

Кроме того, в стране крайне малая доля малого и среднего бизнеса – нам говорят о доле МСБ в экономике в 37,7%, но для такого расчета берется только критерий количества людей в МСБ, а фактор оборотов компании не учитывается. По нашим расчетам, реальная доля МСБ в экономике страны всего 15%», - заявил Мурат Темирханов.

На западе этот показатель доходит до 60%, именно из МСБ выходит средний класс. У нас этот класс растет достаточно медленно в последние десять лет.

«А программы по развитию МСБ не являются эталонными -
у нас всего 11% кредитования бизнеса от ВВП. Плакать надо», - добавил финансист.

Нужна политическая воля

Отдельно он остановился на недобросовестной конкуренции в кредитовании бизнеса.

«В указе о либерализации отмечено, что до конца 2028 года необходимо осуществить поэтапный переход от товарно-специфических субсидий к льготному кредитованию, что означает продолжение недобросовестной конкуренции на финансовом рынке со стороны государства.

По нашему мнению, необходимо немедленно прекратить кредитование бизнеса и ипотечное кредитование по ставкам ниже рыночных. Если правительство хочет помочь определенному сектору экономики с более дешевым финансированием, то оно может делать это, не нарушая рыночные отношения в финансовой системе», - сказал эксперт.

Также он констатировал, что с момента выхода указа о либерализации экономики в мае до сегодняшнего дня не было ни одного (!) заседания правительства по этой теме.

А еще на слова спикера из «СК» о высоких стандартах работы фонда и соответствии стандартам ОЭСР (куда мы стремимся) Темирханов заявил, что они не соответствуют действительности.

«Государство вмешивается и решает за компании, что строить, что делать. А то, что председателем совдира СК является премьер-министр, это грубейшее нарушение стандартов ОЭСР», - сказал аналитик.

Экономист Галымжан Айтказин в свою очередь отметил, что в вопросах либерализации экономики мы упираемся в политическую составляющую.

Галымжан Айтказин - экономист

«Любое государственное участие в экономике связано с функциями, которые правительство накладывает на агентов. Это известная проблема
принципал-агента.

Нужно отрывать правительство от «Самрук Казыны», который под предлогом поддержки экономики, строительства и другими, «режут дивиденды». Уже анонсировали, что на рынок будут «Отбасы банк» выводить - это смешно, особенно с учетом его перепрофилирования в институт развития.

В целом нацуправляющий холдинг «Байтерек» и «Самрук» - это два больших кармана правительства, непрозрачных, сильно искажающих рыночные процессы, ценообразование, субсидирование.

Нужна политическая воля для либерализации, остальное - просто разговоры. И начинать надо с крупных игроков», - резюмировал экономист