Что сегодня происходит с бюджетом Казахстана

– Аскар Бауржанович, по Вашим оценкам, какова на сегодняшний день доля государства в финансах страны?

– В Казахстане общая сумма доходной части составляет более 40 трлн тенге, или почти 40% ВВП, если учесть бюджет, квазигоссектор и внебюджетные фонды. Таким образом, доля государства в финансах страны очень высокая. В то же время мы видим, что потоки внебюджетных фондов, таких как ЕНПФ, ГФСС, ОСМС, наращиваются, и почти 3,3% дохода страны перераспределяется через эти фонды, что сравнимо с налогами из-за их обязательного характера. Нагрузка на фонд оплаты труда (ФОТ) увеличивается, и большая часть этой нагрузки происходит вне бюджета. Прогнозируется, что нагрузка на ФОТ вырастет с 36% до 41%, что превышает средние показатели стран ОЭСР.

– По Вашему мнению, в чем заключается причина, по которой МНЭ и минфин не консолидируют средства внебюджетных фондов в общегосударственный бюджет? Увидели ли вы решение данного вопроса в проекте нового Бюджетного кодекса?

– В новом проекте Бюджетного кодекса предпринята попытка привести хотя бы консолидированный учет внебюджетных фондов и рассмотреть их доходы и расходы вместе с госбюджетом. Однако на практике финансовые потоки внебюджетных фондов, таких как ЕНПФ, ГФСС и ФСМС, выведены из-под бюджетных процедур. Следовательно, как расходы, так и доходы этих внебюджетных фондов изолированы от бюджетного контроля.

Правительство могло бы консолидировать внебюджетные фонды, прежде всего ФСМС и Фонд социального страхования, поскольку они функционируют по солидарному принципу. И функции этих внебюджетных фондов могли бы легко финансироваться в рамках бюджета через налоги. Ранее, до создания ФСМС, комитет по оплате медицинских услуг успешно справлялся со своими задачами. Возможно, стоило бы вернуть такую практику, однако социальный блок и представители внебюджетных фондов сопротивляются этой идее, поскольку не хотят отказываться от финансовой независимости и бесконтрольности над своими средствами. Они самостоятельно распоряжаются финансовыми потоками, и на них не распространяются никакие серьезные ограничения и контрольные мероприятия, которые есть в рамках бюджета.

– В этой связи почему государство идет на поводу у внебюджетных фондов? Каков интерес государства?

– Это касается важных вопросов принятия решений. Система принятия решений устроена так, что не позволяет проводить значительные реформы. Если в правительстве возникают противоречия между экономическим и социальным блоками и все аргументы указывают на то, что более эффективным будет консолидировать эти внебюджетные фонды в бюджет, но социальный блок выступает против этого, то нет быстрых и эффективных процедур для разрешения этого конфликта. Поэтому мы не видим возможности реализации такого решения в ближайшей перспективе при текущем руководстве социального блока.

– Если говорить о перекрестном субсидировании экономики фондом "Самрук-Казына" и низких дивидендах, выплачиваемых квазигоскомпаниями. Какие основные элементы должна содержать реформа квазигоссектора?

– Вопрос об эффективности квазигосударственного сектора давно стоит на повестке дня. Фонд "Самрук-Казына" был создан по образцу сингапурского Temasek Foundation с целью повышения долгосрочной стоимости государственных активов и прибыльности. Однако, поскольку основным акционером "Самрук-Казына" является правительство, фонд выполняет социальные задачи, которые противоречат его финансовым интересам. Одной из таких задач является субсидирование предоставления услуг по пониженным тарифам, которые ниже рентабельности или себестоимости. Например, это касается пассажирских перевозок, почты, ГСМ, газа и других товаров и услуг, которые продаются субъектами квазигосударственного сектора с убытком.

Сумма субсидирования экономики фондом "Самрук-Казына" составляет 1,2 трлн тенге в год, что существенно ограничивает выплату дивидендов в бюджет. Более эффективным подходом был бы постепенный отказ от перекрестного субсидирования и переход к работе по рыночным принципам, где основной целью является увеличение стоимости активов и прибыльности бизнеса. При этом если фонд "Самрук-Казына" получает прибыль, то значительная ее часть, например, 50-70%, должна направляться в виде дивидендов в бюджет. Затем бюджет уже должен адресно распределять эти средства по направлениям, которые требуют субсидирования, но через государственный бюджет. А в настоящее время такие субсидии выдаются неразборчиво всем потребителям независимо от дохода и финансового положения, а не адресно.

Основная проблема с "Самрук-Казына" заключается в том, что он управляется правительством, а его совет директоров включает в себя членов правительства. Поскольку фонд управляется правительством, он выполняет задачи, которые оно перед ним ставит в соответствии с собственными приоритетами. Если мы стремимся перевести его на рыночные рельсы, то я считаю, что правительство должно отказаться от прямого управления и поручить эту задачу независимым директорам и менеджерам, чья цель будет сосредотачиваться на эффективности фонда.

– Касательно дефицита бюджета и привлечения заимствования в минфине считают, что мы находимся в некритической зоне. Дело в методике или в нежелании видеть проблему?

– Здесь дело в том, что министерство финансов ориентируется на международные стандарты, согласно которым государственный долг считается приемлемым в пределах 50-70% к ВВП. В настоящее время уровень государственного долга в Казахстане составляет около 23% от ВВП, что соответствует стандартам МВФ. Есть примеры других стран, у которых госдолг превышает 100% ВВП, и это искажает картину. Например, США имеют значительный госдолг, но их экономическая мощь и структура экономики позволяют им управлять данным риском.

Для сырьевых экономик, таких как Россия, Норвегия, Азербайджан и Чили, порог госдолга обычно ниже, чем у развитых стран, и составляет до 20-30% ВВП. Учитывая структуру нашей экономики и зависимость от цен на сырье, лучше ориентироваться на более консервативный уровень госдолга. Мы считаем, что предельный уровень для Казахстана должен составлять около 25% ВВП, чтобы избежать серьезных финансовых рисков и обеспечить устойчивость бюджета.

Увеличение уровня госдолга может создать дополнительную нагрузку на бюджет и увеличить риски в случае возникновения кризисов, о чем мы говорили на прошедшем недавно круглом столе.

– Какие могут быть последствия для экономики, если не наращивать госдолг, где в таком случае государство будет брать деньги?

– Бюджет состоит из двух основных компонентов: доходов и расходов. Заимствования необходимы в случае, когда расходы превышают доходы. Существует два способа снижения уровня заимствований: увеличение доходов, что является долгосрочной задачей, и оптимизация расходов. На последнем фокусируется внимание. Глава государства заявил на Ассамблее народа Казахстана о потенциале оптимизации расходов и о необходимости жесткой бюджетной экономии. Следовательно, требуется серьезное ограничение дефицита бюджета, чтобы избежать его разрастания. Ранее была поставлена цель снижения дефицита бюджета до 1% от ВВП, однако она не достигается уже многие годы. Это свидетельствует о недостаточной эффективности работы по оптимизации расходов.

– По данным TALAP, за последние три года рост расходов составил 60%, при этом основная часть касается текущих расходов и госзакупок. Можно ли указать, какие госорганы и нацкомпании значительно увеличили бюджеты на закупки? Или увеличение характерно в целом для все госорганов?

– Увеличение расходов характерно для всех статей бюджета госорганов, поскольку основная их часть приходится на текущие расходы. Они в основном зависят от инфляции, то есть от изменения цен и тарифов. Поскольку в предыдущие годы у нас наблюдалась высокая инфляция, все эти расходы индексировались. Это связано с примитивным подходом к бюджетному планированию, когда берутся расходы предыдущего года и индексируются на определенный коэффициент. В результате лимиты этих расходов растут, но администраторы не проводят анализ того, насколько эффективно используются эти средства и на какие цели направляются. Структура бюджета показывает, что на заработные платы и прямые выплаты населению приходится всего лишь 35% расходов госбюджета. Остальные 65% расходуются на различные закупки, приобретение товаров и услуг, капитальные затраты и строительство. И здесь есть серьезный потенциал для оптимизации.

– Можно ли говорить, что приведенные Вами цифры в части того, что 65% приходится на категорию расходов "Стройка, ремонт, закупки, субсидии", связаны с реализацией нацпроекта "Комфортные школы"?

– Рост бюджета связан не только с реализацией инициативы "Комфортные школы", на которую в прошлом году выделили 500 млрд тенге. В общей сумме расходов бюджета, составляющей 27 трлн тенге, ее доля незначительна. Кроме того, проект финансируется за счет целевого трансферта из Национального фонда. Существуют и другие статьи расходов, способствующие росту бюджета, такие как финансирование квазигоссектора или субсидирование различных отраслей экономики, включая процентные ставки вознаграждения по кредитам бизнеса.

– Если говорить об оценке эффективности субсидирования, была поставлена задача, чтобы провели анализ, но результатов пока нет.

– Уже многие годы идут дискуссии оценки эффективности мер господдержки. Она включает не только субсидии, но и льготное кредитование, а также гарантирование. Однако никто до сих пор не проводил такой оценки. Была также инициатива о введении встречных обязательств для бизнеса. Предлагалось требовать от компаний, получающих господдержку, демонстрировать результативность этой поддержки, включая рост прибыли и занятости. Однако эта информация не является общедоступной.

– В чем Вы видите возможности оптимизации бюджета?

– В настоящее время мы продолжаем финансирование квазигосударственного сектора путем предоставления кредитов и увеличения уставного капитала. Как я уже упоминал, квазигоссектор не только не выплачивает достаточное количество дивидендов, но также получает огромное финансирование из бюджета. И если сложить две цифры, то тот же "Самрук-Казына" за все годы получил из бюджета больше, чем выплатил дивидендов, что делает его для государства убыточным активом. Увеличивается объем субсидий, включая значительные суммы в сельском хозяйстве. Однако эффективность использования этих средств вызывает вопросы, поскольку отрасль остается низкопродуктивной на протяжении многих лет, в отличие от соседних стран.

Я считаю, что существует значительный потенциал для оптимизации местных бюджетов. Поскольку все больше полномочий передается местным органам власти, а также соответствующие налоги (часть КПН уже передана местным органам власти), финансовое состояние местных бюджетов укрепляется, но эффективность расходования средств остается под сомнением. На локальном уровне можно увидеть множество примеров неэффективного использования средств. Даже в случае противопаводковых мероприятий стало известно, что более 1 млрд тенге было похищено. Хищения в основном происходят за счет объектов строительства, капитального ремонта и благоустройства.

Думаю, необходимо усилить контроль и мониторинг со стороны маслихатов и общественности. Любой объект должен подвергаться тщательному общественному контролю. Например, вопрос о демонтаже пешеходного моста возле "Астана Опера" вызывает сомнения в необходимости таких затрат, учитывая другие проблемы города.

В целом это серьезный вопрос к городскому планированию. Мы видим, что большие суммы вкладываются в непродуманные дорогостоящие объекты, которые впоследствии мало используются гражданами. При этом они требуют больших расходов на их содержание.

– Вы затронули тему низкой собираемости налогов. Как государство решает данную проблему? В то же время мы наблюдаем рост налогов для предпринимателей, введение различных штрафов.

– В настоящее время налоговые поступления в казну составляют всего лишь 16% от ВВП, в то время как расходы государства составляют около 23% от ВВП. Эта разница указывает на необходимость увеличения налоговой базы.

Существует два основных способа увеличения налоговой собираемости. Первый – увеличение ставок налогов. Однако это решение может негативно сказаться на экономике и бизнесе. Второй способ – работа над увеличением налоговой базы. Этот путь более сложный и требует времени, но он более эффективен в долгосрочной перспективе.

Сейчас правительство склоняется к повышению налогов. До этого предлагалось повысить НДС, сейчас – ставку КПН. Но долгосрочно эффективнее работать над улучшением делового климата и налогового администрирования. Большая доля экономики находится в тени, особенно в сфере малого и среднего бизнеса. Это связано с тяжелыми процедурами администрирования налогов и высокими штрафными санкциями. Необходимо пересмотреть подход к взиманию налогов, делая его более стимулирующим и удобным для налогоплательщиков.