Нацфонд нам больше не поможет – в Казахстане кризис госфинансов

Планы правительства

Уже сейчас нужно принимать непопулярные меры, в том числе секвестировать бюджет и либерализовать экономику. Что еще нужно делать в условиях, когда наша кубышка почти пуста, расходы бюджета только растут, а доходы – падают?

TAJ.report выслушал экспертов – участников обсуждения в Центре прикладных исследований TALAP на тему «Грозит ли Казахстану кризис госфинансов». Как уже понял читатель из спойлера, не только ждет – мы уже в нем.

Как сообщил вице-министр национальной экономики Азамат Амрин, новое правительство пересматривает бюджетные приоритеты.

«Налоговая и бюджетная политика направлена на снижение ненефтяного дефицита до 5% к ВВП и обеспечение роста валютных активов Нацфонда до 100 миллиардов долларов к 2030 году.

Проект нового Бюджетного кодекса упрощает бюджетный процесс и создает методологическую основу управления госфинансами, обеспечивает подотчетность доходной части бюджета», - сообщил чиновник и рассказал то, о чем ранее докладывал его руководитель.

Процесс планирования бюджета был забюрократизирован, звучала критика в адрес стратегического и бюджетного планирования из-за их оторванности друг от друга, отсутствия возможности доиспользовать бюджетные средства в следующем финансовом году.

«Теперь это изменится. Новый Кодекс стал рамочным, блочным (по примеру Сингапура), гибким, его содержание оптимизировали на 28%, сам процесс планирования республиканского бюджета сократится с привычных 8-10 месяцев.

Устанавливается блок базовых расходов постоянного характера, включая административные расходы на оказание госуслуг, выплату пенсий, пособий, субсидий. Они не будут детально каждый год рассматриваться», - сказал Амрин.

Аскар Амрин - вице-министр национальной экономики РК

Во втором блоке будет постоянно рассматриваться увеличение безусловных базовых расходов в рамках существующих бюджетных программ. Третий блок – расходы на новые инициативы, четвертый -формирование резерва на инициативы президента, резерв правительства и местных акиматов.

«Мы ввели норму, запрещающую открывать вторую, третью бюджетную программу на одну цель. Ранее на 1 цель могут планироваться до 13 бюджетных программ. Мы проанализировали бюджет на тот момент министерства индустрии: 6 стратегических целей, 41 целевой индикатор, 35 бюджетных программ и 67 подпрограмм!» - констатировал вице-министр.

Такая разобщенность не позволяла администраторам бюджетных программ эффективно и оперативно управлять бюджетными средствами.

«Много говорят о том, что расходы республиканского бюджета растут несоразмерно доходам, что есть льготы, преференции, изъятия из Нацфонда, госдолг; выпадают из учета внебюджетные фонды, квазигоссектор, меры господдержки, на которые тратятся деньги из бюджета. В итоге не видна полная картина по реальным финансовым возможностям государства, искажается прогнозирование. В новом кодексе за основу взято обеспечение транспарентности, публикация документов, их доступность.

По субъектам квазигоссектора ввели обязанность публиковать информацию о займах и ответственность за их использование», - сказал вице-министр нацэкономики, признав, что в стране до сих пор нет единого базового документа, на основе которого строилась бы работа по бюджетному планированию. Программы, концепции не привязаны к стратегическим целям и индикаторам.

... И реальность

Экономист Центра TALAP Рахим Ошакбаев после выступления чиновника заметил, что кабмин ставит противоречивую задачу: нам критически важно инвестировать в инфраструктуру, но наши финансовые возможности ограничены.

«С другой стороны, мы ставим задачу накопить 100 миллиардов долларов. Почему именно столько? Красивая цифра? В самые хорошие времена Нацфонд накапливал 77 миллиардов долларов. Так что перед нами стоит дилемма - либо копить, либо тратить. Мне очевидно, что тратить», - сказал Ошакбаев.

На что Амрин ответил – цифра выведена после расчетов прогнозов поступлений и изъятий средств Нацфонда в долгосрочном периоде.

«Волатильность есть, но мы достаточно консервативно подошли, когда считали. Запас прочности в целом есть. Поступления в Нацфонд растут: в 2023 году - 6,5 триллиона тенге, на 2024-й ожидаем 7,5 триллиона тенге», - сказал вице-министр МНЭ.

Ошакбаев продолжил: за последние три года расходы бюджета выросли на 60% или 10,5 триллионов тенге. При этом деньги расходуются на текущие задачи, а стратегические цели отходят на второй план.

«Прошлогодний бюджет, по экспертной оценке, сведен в том числе за счет повышения авансовых платежей с бизнеса – это порядка 2,5 триллионов тенге. Все эти цифры явно свидетельствуют о кризисе госфинансов», - отметил экономист.

Рахим Ошакбаев - экономист

В миннацэкономики так не считают.

«Госдолг на январь 2020 года составлял 23% к ВВП, в 2021 – 29, в 2022 – 26, в 2023 – 24, в 2024 ожидаем 22%.

Грозит ли Казахстану кризис госфинансов? Наверное, нет. Если смотреть с точки зрения долгосрочного прогноза, будем анализировать и к бюджету всегда консервативно подходить», - заявил замминистра по экономике.

Хронический дефицит и пожиратели бюджета

Директор Центра TALAP Аскар Кысыков тем временем без долгих предисловий прямо заявил: мы уже в кризисе.

«В стране отсутствует комплексный подход к управлению системой госфинансов. Доходы государства составляют 41 триллион тенге - почти 40% ВВП. Это госбюджет, квазигоссектор, внебюджетные фонды. То есть роль государства в системе финансов очень высокая, но управляется каждый элемент по-разному.

Финансовые потоки у нас наращиваются в обход бюджета, внебюджетные фонды растут, но при этом они выведены из-под бюджетных процедур. Речь о ЕНПФ, ГФСС, ФСМС. Почти 3,3% дохода ВВП страны перераспределяется через эти фонды.

Соответственно, увеличивается нагрузка на ФОТ (Фонд оплаты труда) - - сейчас она составляет 36%. Это больше, чем в странах ОЭСР. Такое гигантское наказание работодателям за создание рабочих мест», - подчеркнул Кысыков.

Важную роль в пополнении бюджета должен играть квазигоссектор - Самрук Казына, но по факту этого нет, продолжил он.

«В бюджет поступает всего 10-15% от чистого дохода «СК», остальное по решению правительства перераспределяется на другие цели, в основном на социальные. По данным «СК», перекрестное субсидирование экономики составляет почти 1,2 триллиона тенге! Через квазигос решаются социальные задачи, которые должны решаться через бюджет и проходить через парламент», - акцентировал экономист.

Вторая проблема - хронический дефицит бюджета и сокращение
чистых активов.

«Несмотря на то, что мы имеем устойчивый торговый профицит и высокие нефтяные поступления, последние 5 лет у нас наблюдается дефицит консолидированного бюджета. То есть мы тратим свои активы, а не сберегаем.

Как финансируются расходы? - Наращивается госдолг. За 5 лет он вырос на 77%. На начало 2024 года составил 27,2 триллиона тенге (в презентации синим выделен внутренний долг, красным – внешний). На обслуживание госдолга тратится более 2 триллионов тенге.

Если взять Нацфонд и отнять госдолг, то мы близки к нулевому показателю - у нас чистые активы равны 1,6% ВВП или 1,9 триллиона тенге.
Это к вопросу о том, тратить нам или сберегать, - по сути нам уже нечего тратить, потому что наши долговые обязательства сравнялись с накоплениями», - сказал глава TALAP.

Аскар Кысыков - директор центра "TALAP"

С учетом долга квазигоссектора - почти 7 триллионов тенге - баланс уже отрицательный, мы должны больше, чем у нас есть активов. Расходы на обслуживание госдолга за 5 лет выросли в 2,7 раза.

«И уже в бюджете запланировано 2 триллиона тенге на обслуживание госдолга. У нас базовая ставка высокая, проценты гигантские, и обслуживание долга становится все дороже, а дефицит наращивается», - сделал очередные выводы экономист.

Миссия невыполнима

Другая проблема, которую выделил эксперт, - увеличение расходов бюджета без повышения их эффективности.

«Они выросли на 60%, основные статьи – образование, социальное обеспечение, обслуживание госдолга. Это важные направления, но если смотреть на структуру прироста, то 80% это текущие, а не на капитальные расходы. То есть мы проедаем, не вкладывая в развитие.

Нам говорят о приросте за счет повышения зарплат, пенсий, но номер один по приросту – это приобретение работ и услуг через тендеры. Основной аргумент правительства, что 52% расходов бюджета идут на социалку. Но по

экономической классификации 2023 года на выплаты населению идет только 35% расходов бюджета, а 65% расходов - это строительство, ремонт, закупки, трансферты, субсидии. То есть 2/3 бюджета возможно и нужно оптимизировать.

А по плану Республиканского бюджета на 2024 сохраняются гигантские расходы на субсидирование квазигоссектора», - сообщил Аскар Кысыков.

На фоне роста расходов в стране низкая собираемость налогов, продолжил он. Задача повысить собираемость налогов через их повышение или увеличение налоговой базы – тяжелая, и в текущем формате эксперты не видят ее решения.

«Кроме того, фиксируется неисполнение плана по налогам, особенно по Республиканскому бюджету - почти 20%, неисполнение плана поступлений по всем ключевым налогам – КПН, НДС. Дефицит может в этом году ухудшиться», - полагает экономист.

Он подчеркнул неэффективность действующих бюджетных правил, которые поставили бюджет в зависимость от Нацфонда через трансферты.

«Правительство поставлено в условия, когда может балансировать бюджет тремя способами: налоги от нефтяного сектора, дивиденды от квазигоссектора и займы. Кабмин идет по самому простому пути - занять и увеличить госдолг.

Бюджетные правила необходимо пересмотреть. Казахстан - нефтезависимая экономика, и если есть доходы от нефти, то надо ввести инструмент, чтобы часть налогов попадала в бюджет не трансфертом, а напрямую, и правительство балансировало бюджет, исходя из цены.

Деньги из Нацфонда нужно брать только на супер приоритетные бюджеты развития - важные нацпроекты, которые пройдут через парламент», - уверен руководитель аналитического центра.

Выдержки из презентации центра "TALAP" - актуальные проблемы системы госфинансов

А цель по накоплению в нашей кубышке 100 миллиардов он считает недостижимой.

«С учетом текущих параметров и ростом расходов бюджета сохранить даже существующие активы - большая задача. Мы считали разные бюджетные сценарии, так вот устойчивость Нацфонда при текущей обстановке видится нам на уровне 5-8 лет», - озвучил мрачный прогноз экономист.

Квазигос, ЕНПФ и К должны играть по общим правилам

Не испытывает иллюзий по поводу статус-кво и обозримого будущего и советник председателя правления Halyk Finance Мурат Темирханов. Он входил в рабочую группу парламента по обсуждению нового Бюджетного кодекса, но потом его почему-то перестали приглашать.

«В бюджетной системе Казахстана существует 6 фундаментальных проблем: отсутствие подотчетности по финансам всего сектора госуправления. Республиканский бюджет должен включать в себя абсолютно все государственные финансы, за исключением бюджетов МИО.

Второе - Бюджетный кодекс, а значит парламент, не регулируют все принципы и правила управления финансами всего сектора госуправления (принципы и правила консолидированного бюджета).

Третье - большие проблемы с транспарентностью и достоверностью информации по госфинансам, поскольку учет и отчетность ведется по местным правилам, а не по международным стандартам. Их в любой момент могут изменить и не проконтролируешь», - перечислил болевые точки системы эксперт.

Также он напомнил, что в странах-экспортерах нефти контрцикличные бюджетные правила играют ключевую роль.

«Наши бюджетные правила не соответствуют лучшей мировой практике. У правительства крайне низкая дисциплина исполнения бюджетных планов, а низкое качество экономических прогнозов для составления среднесрочного бюджета страны приводит к постоянным корректировкам бюджета и неверному планированию.

У нас прогнозы Нацбанка и ПСЭР (прогноз социально-экономического развития) - две разные истории. Курс тенге за доллар на 5 лет 450 поставили. Как можно прогнозировать бюджет с таким подходом?..», - резонно заметил экономист.

В целом среднесрочное государственное планирование социально-экономического развития страны оторвано от среднесрочных бюджетных лимитов. В результате чего правительство постоянно залезает в Нацфонд, констатировав эксперт.

Мурат Темирханов - советник председателя правления АО "Halyk Finance"

«В проект нового Бюджетного кодекса включили отличное определение государственных финансов. По сути под этим определением понимаются все доходы, расходы, активы и обязательства всего сектора госуправления. То есть в госфинансы должны входить местные и республиканский бюджет, все государственные внебюджетные фонды: Нацфонд, ГФСС, ФСМС, ФПК, Казахстан Халкына, фонды по возврату активов; квазифискальные операции нацхолдингов; госзатраты, финансируемые Национальным банком.

А у нас сидят чиновники и опять решают - Казахстан халкына не должен туда входить, ФПК тоже, Нацбанк. Когда кризис был, Нацбанк на триллионы тенге программы финансировал, или когда проблемные банки (получили деньги из бюджета – Прим. авт.) - опять все мимо парламента и консолидированного бюджета прошло», - подчеркнул Мурат Темирханов.

Он напомнил: ФПК, который является частью бюджетной системы, оказывал помощь банкам.

«За БТА Казкоммерц заплатил 2,6 триллиона тенге, на самом деле рыночная стоимость 300 миллионов тенге. Расходы прошли мимо бюджета, парламент «не увидел» - так не должно быть», - подчеркнул экономист.

Эффект пружины

Руководитель НКО «Desht» Куаныш Жаиков считает, что проблема с госфинансами в том, что в стране нет единой линии: мы имеем множество госорганов, которые, как пираньи, нападают на бизнес.

«Накрутили социалку, докрутили ИПН, с третьей стороны минздрав повышает ОСМС. И у нас нет большой политической силы, как на Западе, где такая сила контролирует все госорганы одновременно. В Казахстане чистейший оппортунизм: в отношениях принципала и агентов последние действуют по своему усмотрению. Принципал в лице населения и бизнеса ничего сделать не могут», - прокомментировал экономист.

По квазигоссектору он видит дальнейший конфликт: сейчас он выполняет госфункции, но у него самого «рвется» бюджет, и он получает трансферты от государства.

«В какой-то момент встанет выбор - либо тарифы повышать, чтобы в том числе спасать квазигос, чтобы он продолжал субсидировать экономику. Тогда закручивается невероятная история, где непонятно, кто кого спасает и зачем.
Либо либерализация цен, причем не только на отраслевых частных рынках цены выравнивать, но и в квазигоссекторе, чтобы он продолжал программы субсидирования делать», - поделился мнением Жаиков.

Он не верит в то, что расходы бюджета будут сокращать или заморозят их рост.

«Невозможно финансировать социальные блага, вкладываться в инфраструктуру на такой территории с низкими налогами, текущими доходами и расходами.

Мы накопили эффект пружины – в 2000-е нефть продавалась по хорошей цене, и советская инфраструктура еще работала. Тогда надо было вкладываться в новую инфраструктуру и социалку. Но не сделали. В итоге государство вынуждено повышать зарплаты – это компенсация за то, что не было сделано.

И последний тезис – мы неизбежно придем к увеличению доходной части бюджета, и делать это придется за счет налогов. Нефтянка выходит на плато, Нацфонд нельзя трогать. Сейчас будет массовое наступление на несырьевые рынки, налоги будут трясти с МСБ, что уже происходит.

Но проблема в другом: все эти кодексы – это просто бумага. Всегда важны поддерживающие институты», - заключил экономист.

Закон убывающей доходности и причем здесь матрешка

Финансист Арман Бейсембаев в свою очередь расширил тематику обсуждения бюджета до более глобального контекста.

«Происходящие в современном мире войны кажутся нам локальными, но они в большинстве случаев концептуальные. Мир деглобализируется, и прежнего мироустройства не будет.

Готов ли Казахстан к этому? Вот эти 100 миллиардов отсюда - мы должны подготовиться, потому что у страны в будущем не будет денег. Это попытка подложить соломку под нашу страну. Но дефицит бюджета, который мы обсуждаем, подчиняется закону убывающей доходности: сколько денег ни вкладывай, каждый вложенный тенге будет оборачиваться нам все меньшей отдачей. Экономика очевидно деградирует, все больше денег выделяется лишь на текущее потребление», - заявил финансист.

2025-2026 годы, по его прогнозным оценкам, будут кризисными, и связано это будет с разрывом отношений РФ-ЕС, обострением на Ближнем Востоке и другими процессами.

Арман Бейсембаев - финансист

«В краткосрочном периоде, по оценке Bank of America, нефть находится на восходящей траектории. И до 2030 года мы сможем увидеть нефть даже по 250 долларов за баррель. При этом мы живем в последние десятилетия высоких цен на энергоносители - больше таких цен не будет ввиду энергетического перехода в мире», - озвучил сценарии будущего аналитик.

А пик цен на нефть может подтолкнуть развитые страны к энергопереходу. Зеленые технологии, ветряки, солнечные панели – это все хорошо, но есть проблема сохранения этой энергии. Соответствующие технологии развиваются, проблема до 2030 года будет решена, полагает эксперт.

«К этому же сроку будет решена проблема сжигания водорода. Нефть будет нужна, помимо основной функции, она приносит –побочные продукты – пластмассу, компоненты и так далее. Но к 2030-му нефть не будет нужна в нынешних объемах добычи.

И Казахстан со свой нефтяной зависимостью окажется в ловушке: мало того, что мир трещит по швам, так еще и трансграничные денежные переводы затруднены из-за разделенных валютных систем», - считает Бейсембаев.

Большой вопрос – в какой валютной системе мы окажемся. Судя по всему, в рублевой валютной зоне: альтернативы - по большому счету - нет, считает эксперт.

«К 2030 Казахстан окажется в состоянии кризиса матрешки: один -внутренний кризис, необходимость выделять деньги на его решение из бюджета, Нацфонда, мы будем тратить все больше. Не знаю, сможем ли накопить до 100 миллиардов тенге.
Вторая «матрешка» - внешняя обстановка. Будет затруднен товарный импорт из-за санкций на нашего соседа. Рано или поздно праздник жизни закончится, и деньги - тоже», - подчеркнул Бейсембаев.

Так что либо сейчас мы принимаем непопулярные решения - секвестрируем бюджет, повышаем эффективность его расходов, либо кардинально либерализируем экономику.

«Как мне кажется, норвежская модель может стать выходом для нашей страны. Они тоже нефтедобывающее государство, но живут в условиях, как будто не добывают нефти – все деньги уходят в Нацфонд, где сейчас накопилось 1,6 триллиона долларов. За первый квартал они заработали 6,3% доходности - это 110 миллиардов долларов», - сказал финансист.